27.07.16Un siglo de poliarquía
(El Observador) No interesa ahora analizar los detalles del diseño constitucional. Lo que importa destacar, en primer lugar, es que en ese momento, hace ya cien años, se pusieron las bases sobre las que se asentó la experiencia democrática uruguaya. En términos de Robert Dahl, nació la poliarquía.Por Adolfo Garcé
(El Observador) La coyuntura, como siempre, ofrece abundante material para el análisis. El Frente Amplio discute con su propio gobierno cambios en el ajuste fiscal contenido en el proyecto de Rendición de Cuentas. Mientras tanto, en el Partido Nacional, Luis Lacalle Pou y Jorge Larrañaga cerraron filas y acordaron sugerir la suspensión de la mesa de negociación multipartidaria convocada por el presidente para impulsar cambios en la política de seguridad. Pero el análisis de la coyuntura puede esperar. Hay un asunto mucho más importante que nos convoca a la reflexión: el 30 de julio se conmemoran los cien años de la primera elección libre en Uruguay.
No fue una elección presidencial. Ese día la ciudadanía eligió representantes en la Convención Nacional Constituyente convocada especialmente para redactar una nueva constitución. El debate giró sobre dos ejes yuxtapuestos: por un lado, en torno a procedimientos, por el otro, en torno a contenidos. La discusión sobre las formas comenzó cuando la Legislatura electa en 1907 declaró de “interés nacional” la reforma de la Constitución. Y culminó en 1912 cuando, luego de analizar los distintos caminos, los legisladores optaron por el de la convocatoria a una Convención Constituyente. El 1° de setiembre de 1915 se votó la ley que convocaba a elecciones de convencionales. Por primera vez en la historia, se garantizaba “el sufragio universal masculino, el voto secreto y una fórmula cercana a la representación proporcional1. La discusión sobre contenidos despertó pasiones cuando José Batlle y Ordóñez presentó su propuesta de Poder Ejecutivo Colegiado. Como es sabido, en última instancia, colegialistas y anticolegialistas terminaron pactando y diseñando el originalísimo Ejecutivo “bicéfalo” que duró hasta la reforma de 1934.
No interesa, ahora, analizar los detalles del diseño constitucional. Lo que importa destacar, en primer lugar, es que en ese momento, hace ya cien años, se pusieron las bases sobre las que se asentó la experiencia democrática uruguaya. En términos de Robert Dahl, nació la poliarquía: se amplió significativamente el demos y, al mismo tiempo, se institucionalizaron garantías básicas para el ejercicio libre del sufragio. En segundo lugar, hay que mencionar que, a partir de ese momento, el concepto de libertad electoral pasó a ser entendido en términos de representación proporcional. Esta modalidad específica de convertir votos en cargos se convirtió en un auténtico dogma electoral. En tercer lugar, otra vez siguiendo a Dahl, es importante recordar que la instauración de la poliarquía fue consecuencia del equilibrio de fuerzas entre la elite colorada (en el poder desde los tiempos de Venancio Flores) y los blancos (siempre en la oposición, en las “cuchillas” y en el parlamento). La democracia, en todas partes, debe más a la obstinación de la oposición que a la generosidad del gobierno. Uruguay no es la excepción.
La poliarquía uruguaya nació de ese empate. En la recta final de la negociación se generó una situación extraordinaria. En la CNC predominaban los anticolegialistas. Pero en al parlamento, a partir del repunte electoral de los batllistas en la elección legislativa de enero de 1917, prevalecían los colegialistas. Unos y otros terminaron negociando. Así fue que nuestra democracia dio sus primeros pasos: pactando. Y nunca dejó de hacerlo. Había habido pactos y negociaciones entre caudillos en el siglo XIX. Siguió habiendo pactos y negociaciones en el siglo XX. A pesar de la Constitución de 1830 hubo “coparticipación” (a partir de la Paz de Abril de 1872). Siguió habiendo coparticipación, con modalidades distintas, después de la elección de julio de 1916. Las “dos mitades” cambian. El empate persiste.
Para terminar, un apunte de Economía Política que también nos conecta con la actualidad. La derrota del batllismo fue interpretada, en la época, como una demanda de “Alto” a las reformas. Es posible que el vanguardismo y el jacobinismo de Batlle y Ordóñez en materia de derechos haya “inquietado” demasiado a una parte de la población. Es posible también, que la economía haya jugado un papel importante. Este último punto ha sido sugerido por Reto Bertoni y Magdalena Bertino. El gobierno enfrentó a partir de 1915 una “brutal crisis fiscal” por la caída de la recaudación de aduanas en el contexto de la primera guerra mundial. Para combatir el déficit, entre otras medidas, subió los impuestos a los funcionarios: “Es de destacar que el gobierno, inmerso en esta brutal crisis fiscal, debió apelar a una tradicional medida de ajuste que parecía superada: el impuesto a los sueldos del funcionariado. Si bien es cierto que se contempló a los sectores de menores ingresos implementando una franja de exención, la mera aplicación de este tipo de tributo ilustra sobre el nivel de desequilibrio de las cuentas públicas que debió enfrentarse por aquellos años”2. El “ajuste fiscal” del batllismo puede haber influido en el resultado de la elección que estamos recordando. Cualquier similitud con el presente es pura coincidencia.
1 Remito al lector al excelente texto de Daniel Chasquetti, “El proceso constitucional en el Uruguay del siglo XX”, en El Uruguay del siglo XX, Tomo II, La Política, EBO, 2003
2 Ver: Magdalena Bertino y Reto Bertoni, “El Estado uruguayo 1906-1930: el balance fiscal, economía y política”, Instituto de Economía, DT 09/03, octubre de 2003
(El Observador) La coyuntura, como siempre, ofrece abundante material para el análisis. El Frente Amplio discute con su propio gobierno cambios en el ajuste fiscal contenido en el proyecto de Rendición de Cuentas. Mientras tanto, en el Partido Nacional, Luis Lacalle Pou y Jorge Larrañaga cerraron filas y acordaron sugerir la suspensión de la mesa de negociación multipartidaria convocada por el presidente para impulsar cambios en la política de seguridad. Pero el análisis de la coyuntura puede esperar. Hay un asunto mucho más importante que nos convoca a la reflexión: el 30 de julio se conmemoran los cien años de la primera elección libre en Uruguay.
No fue una elección presidencial. Ese día la ciudadanía eligió representantes en la Convención Nacional Constituyente convocada especialmente para redactar una nueva constitución. El debate giró sobre dos ejes yuxtapuestos: por un lado, en torno a procedimientos, por el otro, en torno a contenidos. La discusión sobre las formas comenzó cuando la Legislatura electa en 1907 declaró de “interés nacional” la reforma de la Constitución. Y culminó en 1912 cuando, luego de analizar los distintos caminos, los legisladores optaron por el de la convocatoria a una Convención Constituyente. El 1° de setiembre de 1915 se votó la ley que convocaba a elecciones de convencionales. Por primera vez en la historia, se garantizaba “el sufragio universal masculino, el voto secreto y una fórmula cercana a la representación proporcional1. La discusión sobre contenidos despertó pasiones cuando José Batlle y Ordóñez presentó su propuesta de Poder Ejecutivo Colegiado. Como es sabido, en última instancia, colegialistas y anticolegialistas terminaron pactando y diseñando el originalísimo Ejecutivo “bicéfalo” que duró hasta la reforma de 1934.
No interesa, ahora, analizar los detalles del diseño constitucional. Lo que importa destacar, en primer lugar, es que en ese momento, hace ya cien años, se pusieron las bases sobre las que se asentó la experiencia democrática uruguaya. En términos de Robert Dahl, nació la poliarquía: se amplió significativamente el demos y, al mismo tiempo, se institucionalizaron garantías básicas para el ejercicio libre del sufragio. En segundo lugar, hay que mencionar que, a partir de ese momento, el concepto de libertad electoral pasó a ser entendido en términos de representación proporcional. Esta modalidad específica de convertir votos en cargos se convirtió en un auténtico dogma electoral. En tercer lugar, otra vez siguiendo a Dahl, es importante recordar que la instauración de la poliarquía fue consecuencia del equilibrio de fuerzas entre la elite colorada (en el poder desde los tiempos de Venancio Flores) y los blancos (siempre en la oposición, en las “cuchillas” y en el parlamento). La democracia, en todas partes, debe más a la obstinación de la oposición que a la generosidad del gobierno. Uruguay no es la excepción.
La poliarquía uruguaya nació de ese empate. En la recta final de la negociación se generó una situación extraordinaria. En la CNC predominaban los anticolegialistas. Pero en al parlamento, a partir del repunte electoral de los batllistas en la elección legislativa de enero de 1917, prevalecían los colegialistas. Unos y otros terminaron negociando. Así fue que nuestra democracia dio sus primeros pasos: pactando. Y nunca dejó de hacerlo. Había habido pactos y negociaciones entre caudillos en el siglo XIX. Siguió habiendo pactos y negociaciones en el siglo XX. A pesar de la Constitución de 1830 hubo “coparticipación” (a partir de la Paz de Abril de 1872). Siguió habiendo coparticipación, con modalidades distintas, después de la elección de julio de 1916. Las “dos mitades” cambian. El empate persiste.
Para terminar, un apunte de Economía Política que también nos conecta con la actualidad. La derrota del batllismo fue interpretada, en la época, como una demanda de “Alto” a las reformas. Es posible que el vanguardismo y el jacobinismo de Batlle y Ordóñez en materia de derechos haya “inquietado” demasiado a una parte de la población. Es posible también, que la economía haya jugado un papel importante. Este último punto ha sido sugerido por Reto Bertoni y Magdalena Bertino. El gobierno enfrentó a partir de 1915 una “brutal crisis fiscal” por la caída de la recaudación de aduanas en el contexto de la primera guerra mundial. Para combatir el déficit, entre otras medidas, subió los impuestos a los funcionarios: “Es de destacar que el gobierno, inmerso en esta brutal crisis fiscal, debió apelar a una tradicional medida de ajuste que parecía superada: el impuesto a los sueldos del funcionariado. Si bien es cierto que se contempló a los sectores de menores ingresos implementando una franja de exención, la mera aplicación de este tipo de tributo ilustra sobre el nivel de desequilibrio de las cuentas públicas que debió enfrentarse por aquellos años”2. El “ajuste fiscal” del batllismo puede haber influido en el resultado de la elección que estamos recordando. Cualquier similitud con el presente es pura coincidencia.
1 Remito al lector al excelente texto de Daniel Chasquetti, “El proceso constitucional en el Uruguay del siglo XX”, en El Uruguay del siglo XX, Tomo II, La Política, EBO, 2003
2 Ver: Magdalena Bertino y Reto Bertoni, “El Estado uruguayo 1906-1930: el balance fiscal, economía y política”, Instituto de Economía, DT 09/03, octubre de 2003