¿Por qué fracasan los países? Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza
De Daron Acemoglu y James A. Robinson, Ediciones Deusto (2012) Barcelona. La idea de que es necesario el pluralismo para que haya libertad política y progreso económico tiene una ilustre tradición. Sin embargo, las instituciones, como las políticas, son endógenas. Esto desemboca en las preguntas sobre qué nos lleva a órdenes políticos y económicos plurales e inclusivos, el aporte de Acemoglu y Robinson.
El libro de Acemoglu y Robinson (2012) no ha pasado desapercibido. Su mensaje sobre las causas del subdesarrollo transcendió el marco profesional de la economía e impactó en la opinión pública general. Es un libro muy entretenido de leer por la cantidad de viñetas históricas que contiene, cubriendo todo tipo de épocas y continentes. Arranca con un contraste muy vívido y concreto entre las dos mitades de la ciudad de Nogales, una mitad subdesarrollada en el estado de Sonora, México, la otra mitad desarrollada en el estado de Arizona, Estados Unidos. Esto remite al estilo de po, donde Adam Smith empieza con un estudio de caso, la fabricación de alfileres, para introducir el tema de cómo la división del trabajo aumenta la productividad. Después de reseñar el esquema teórico que sustenta la narrativa del libro, se pone en perspectiva el aporte de la obra, antes de pasar a los puntos controvertidos.
El libro está estructurado en torno a un marco teórico que está delineado en los capítulos dos y tres. Primero se hace un listado de las teorías que no funcionan para explicar el retraso económico, para luego presentar una propuesta alternativa.
En el capítulo dos se nombran varias teorías que no pueden explicar el fenómeno del subdesarrollo. En primer lugar la hipótesis de la geografía, porque entre otras cosas no puede explicar las reversiones de fortuna de diferentes regiones a lo largo del tiempo. También se descartan las explicaciones culturales, sobre todo las que relacionan el subdesarrollo con la religión o con éticas y valores nacionales, enfatizándose en cambio problemas de incentivos incorrectos (sin embargo, no descartan que las diferencias culturales pueden estar ligadas a diferencias institucionales que ejercen una influencia indirecta sobre el desarrollo). Se descarta también lo que se llama la “hipótesis de la ignorancia” según la cual los países fracasados se equivocan en sus políticas y necesitan consejos técnicos para poder aplicar las políticas correctas. Acá se hace una afirmación rotunda: aquellos que tienen poder en los países pobres no se equivocan por error, sino a propósito. Toman decisiones que crean pobreza.
En el capítulo tres se presenta el marco explicativo que está basado en diferencias institucionales. Nuevamente se arranca con un caso concreto, las dos Coreas, que sirve de contraejemplo a las teorías que no explican el subdesarrollo. Se plantea que no están en juego diferencias geográficas o culturales, ni tampoco problemas de ignorancia, sino diferencias institucionales corporizadas en una frontera política entre una dictadura cerrada en Corea del Norte, controlada por el partido comunista local, y una democracia pluralista en Corea del Sur. La consecuencia económica de las diferencias institucionales es que Corea del Sur tiene un ingreso per cápita diez veces mayor que Corea del Norte. A partir de esto, se desarrollan las categorías de instituciones económicas inclusivas y extractivas, e instituciones políticas inclusivas y extractivas. Se argumenta que hay un refuerzo mutuo entre las instituciones políticas y económicas inclusivas (los círculos virtuosos) y entre las instituciones políticas y económicas extractivas (los círculos viciosos).
Las instituciones económicas inclusivas son las que estimulan la participación de la gran masa de individuos de la sociedad, con un sistema de propiedad privado difundido, un sistema legal imparcial y un estado que presta servicios públicos. La inclusión es un motor de la prosperidad, allanando el camino a la innovación tecnológica y a la educación. En cambio, en las instituciones económicas extractivas una parte de la sociedad se beneficia a costa de la otra, por ejemplo la institución de la mita en el Perú y Bolivia colonial para el trabajo forzado en las minas, o la esclavitud en Barbados del siglo XVII para el trabajo en las plantaciones. Los derechos de propiedad aquí solo benefician a una pequeña elite, el resto no tiene derechos ni protección legal.
Las instituciones políticas inclusivas corresponden a las sociedades pluralistas que distribuyen el poder ampliamente, de modo que el poder es ejercido por una coalición amplia. Se agrega que es necesario un estado suficientemente centralizado y poderoso para que pueda proveer seguridad y justicia, además de servicios públicos. En las instituciones políticas extractivas, en cambio, el poder se concentra en una elite reducida que enfrenta pocas restricciones a su accionar. Esta elite diseña las instituciones para beneficiarse y enriquecerse. Relacionan las instituciones políticas extractivas con un freno al proceso de innovación tecnológico (la destrucción creativa) en la medida en que el desarrollo pueda ser una amenaza para su poder político. Para que se produzca una transición de las instituciones económicas extractivas a las inclusivas, es necesario que se movilicen los excluidos para imponer su reclamo a las elites.
Se puede mencionar un capítulo más aquí, el capítulo once que ahonda en el tema del imperio de la ley o estado de derecho (rule of law). Trata la igualdad de todos ante la ley, lo que tiene que aplicarse también a las elites gobernantes. Se liga el imperio de la ley a las instituciones políticas pluralistas, tomando como la esencia del imperio de la ley el que haya límites a los gobernantes. Esto está inmerso en una discusión histórica, donde dicen que a las elites inglesas se les planteó
la disyuntiva en el siglo XIX entre ampliar el sufragio o reprimir los reclamos de más participación, pero que el orden económico inclusivo hizo que aferrarse al poder político fuera menos valioso para la elite. En contraste, relacionan a la Argentina moderna con una continuación de las instituciones extractivas coloniales y lo ilustran con las sucesivas intromisiones del poder político en la justicia, donde se ha buscado desde 1946 a la fecha someter a la Corte Suprema de Justicia a los dictados del poder político de turno.
Relación con la literatura
¿Por qué crecen los países? ¿Por las buenas políticas o las buenas instituciones? La respuesta tradicional es que se debe a las buenas políticas económicas, por lo menos desde que Adam Smith escribe en 1776 La riqueza de las naciones y liga el crecimiento de la productividad al grado de división del trabajo, lo que está limitado por el tamaño del mercado. Esto lo lleva a Smith a propugnar la libertad de comercio interna y externa para agrandar los mercados. También enfatiza la importancia de los costos de transporte, lo que lleva naturalmente a enfocarse en el desarrollo de la infraestructura pública. Esta visión centrada en políticas correctas es criticada por Acemoglu y Robinson, ya que ignora que las políticas económicas son decididas por la elite política tomando en cuenta sus propios intereses, no los de la nación.
Montesquieu en cambio ya liga en su obra de 1748, El espíritu de las leyes, el crecimiento a las buenas instituciones políticas. En el libro XX plantea que el comercio está ligado a la constitución, ya que en la república (donde el pueblo, o parte del pueblo, tiene el poder soberano, a diferencia de otros tipos de gobierno donde uno solo decide) se emprende más por la creencia de que es más cierta la probabilidad de disponer de los frutos de la inversión. Montesquieu da como ejemplos Tiro, Florencia y las ciudades holandesas. Antes, en el libro XI, plantea que la libertad es usual en las repúblicas, sobre todo cuando todo el pueblo gobierna, pero agrega que se necesita además un gobierno moderado para que haya libertad. Esta es la célebre discusión sobre la necesidad de frenos y contrapesos al poder político, inspirado en la experiencia inglesa contemporánea, que lleva a la idea moderna de democracia constitucional o liberal. Por tanto, la idea de que es necesario el pluralismo para que haya libertad política y progreso económico tiene una ilustre tradición. Sin embargo, las instituciones, como las políticas, son endógenas. Esto desemboca en las preguntas sobre qué nos lleva a órdenes políticos y económicos plurales e inclusivos, el aporte de Acemoglu y Robinson.
Este libro trae a la memoria a Mancur Olson. Olson (1996) ya toma los ejemplos tan vívidos de las fronteras políticas entre Alemania Oriental y Occidental, Corea del Norte y del Sur, y el Rio Grande que separa a Estados Unidos y México, para enfatizar que son fenómenos políticos y no de otro tipo los que están en el centro del problema del subdesarrollo. El último libro de Olson (2000) enfatiza que los países desarrollados son los que han podido desarrollar sus mercados de capitales. Esto requiere un sistema de estado de derecho para darle credibilidad a los compromisos futuros, algo que liga con estados fuertes que aseguran una justicia independiente. Acemoglu y Robinson (2012) agregan al aparato analítico un análisis sobre los determinantes de reglas institucionales como el estado de derecho, algo que está basado en su anterior trabajo del 2006 sobre los determinantes de la democratización.
Otro libro cercano es Douglass North, John Wallis y Barry Weingast (2009), que introduce la distinción entre diferentes órdenes sociales. Ellos contraponen los estados naturales, con acceso limitado, a los órdenes con acceso abierto, lo que está muy ligado a la distinción entre sistemas sociales extractivos e inclusivos. North, Wallis y Weingast citan a trabajos previos de Acemoglu y Robinson para esto de acceso abierto, pero lo ligan con el estado de derecho de una forma mucho más tajante que Acemoglu y Robinson. Sin embargo, vemos a continuación que no hay nada que garantice que las democracias aseguren automáticamente el estado de derecho.
Coalición política amplia no es lo mismo que pluralismo
Una crítica que se le ha hecho al libro de Acemoglu y Robinson es que las categorías son demasiado vagas para poder ser útiles en términos operativos (ver al respecto Francis Fukuyama 2012). Se agrupa, por ejemplo, como sistemas extractivos tanto a las minas de Potosí como las plantaciones de esclavos del Caribe o la Argentina moderna.
Acá hay un problema analítico más serio, identificar sistemas políticos inclusivos basados en coaliciones amplias con sociedades tolerantes, abiertas y plurales. Tomemos el caso de Argentina. Se admite en el capítulo catorce que Argentina era una democracia con los primeros gobiernos de Juan Domingo Perón (por lo menos en el sentido electoral, aunque no en el de la tolerancia a la libertad de prensa y a los opositores), pero no lo consideran un sistema basado en
una coalición amplia porque el poder estaba fuertemente concentrado en el partido peronista. Pero la verdad es que Perón pudo gobernar gracias a una amplia coalición electoral que controlaba la mayoría de las provincias. Incluso en el período reciente, desde 1983 a la fecha, el partido peronista ha controlado siempre, o casi, el Senado, por su gran presencia electoral en las provincias del interior profundo. Que el peronismo no haya tenido mucha tolerancia para la oposición no quita que se base en una coalición amplia con legitimidad de origen.
Acemoglu y Robinson también plantean en el capítulo once que los gobiernos democráticamente elegidos del peronismo no enfrentaron límites legales para remover o ampliar la Corte Suprema de Justicia cuando intentó interponerse ante sus políticas. Sin embargo, esto es más bien una consecuencia del gran poder político concedido por una amplia coalición de la sociedad argentina que llevó al peronismo en muchas ocasiones a controlar tanto la presidencia como las dos cámaras del Congreso de la Nación. El equívoco está en las categorías analíticas de Acemoglu y Robinson que identifican coaliciones amplias con sociedades pluralistas. Para el pluralismo, tiene que haber una práctica de respeto a los que disienten, característica del estado de derecho, lo que no es lo usual ni en la Argentina ni en la historia de la humanidad. En pocos lugares estos valores son compartidos por la mayoría de la sociedad.
Instituciones como reglas y como equilibrio
En la literatura hay una discusión abierta sobre cómo ver las instituciones, como reglas o como equilibrios (ver por ejemplo Gregory Clark 2007). Como reglas, las instituciones se toman como algo dado que restringe la conducta individual, por ejemplo recibir una multa si se maneja a contramano. Como equilibrio, las instituciones se toman como el resultado de la interacción social, lo que abre la posibilidad de elegir entre ordenamientos alternativos, por ejemplo hacer que el tránsito avance por la mano derecha en lugar de la izquierda. Estas dos perspectivas son complementarias, ya que mientras los individuos como tales deben tomar las instituciones como reglas dadas, las elites de los sistemas políticos en cambio pueden redefinir las instituciones, sobre todo las instituciones formales. En la Argentina, por ejemplo, con excepción de trenes y subtes, el tránsito cambió de la mano izquierda a la derecha el 10 de junio de 1945 por un decreto del gobierno nacional (Cristián Bertschi 2007).
Si bien este libro trata en forma extensa el primer nivel institucional, el de las reglas, enfatizando las diferentes consecuencias de reglas más inclusivas o extractivas para el éxito económico, en el fondo la discusión central remite al segundo nivel, el de los equilibrios sociales, para tratar de explicar el origen de las divergencias institucionales, centrándose para eso en las diferencias existentes en las relaciones de poder político entre las elites gobernantes y el resto de la sociedad. Esto queda patente ya en el primer capítulo con la fallida primera fundación de Buenos Aires, donde los pobladores españoles no pudieron establecer relaciones comerciales ni tampoco someter a los indígenas. En cambio, sí tuvieron éxito cuando se mudaron a Asunción, donde pudieron aprovechar el orden social sedentario preexistente para organizar un sistema de encomiendas. Algo similar surge con el contraste entre la fundación de Jamestown y las conquistas de los imperios azteca e incaico por Hernán Cortés y Francisco Pizarro. En Jamestown, la Compañía de Virginia no pudo explotar el trabajo de los indígenas ni tampoco el de los pobladores ingleses que habían llevado, así que tuvo que darles a los colonizadores mejores incentivos económicos y voz en el manejo de la colonia.
Aunque despierta simpatía la idea de ligar los problemas de subdesarrollo con problemas institucionales, el libro va demasiado lejos en menospreciar la relevancia de las políticas concretas implementadas. En ese sentido, son acertados los comentarios de Michele Boldrin, David K. Levine y Salvatore Modica (2012), para quienes tanto políticas como instituciones políticas importan. Ellos dan el ejemplo de India, una democracia con instituciones políticas inclusivas. Sin embargo, las políticas económicas domésticas trabaron el desarrollo económico hasta que la economía empezó a despegar al cambiar las malas políticas. Es decir, el crecimiento económico reciente no fue por un cambio institucional sino por un cambio de políticas.
¿Importan solo los intereses o también las ideas?
La importancia que pueden tener las políticas concretas lleva a la crítica central de este comentario, una limitación analítica del libro: desestimar el rol de las ideas en el desarrollo económico y centrarse únicamente en los intereses. En este sentido, la idea central es que las elites gobernantes pueden hacer cosas malas, pero nunca cosas estúpidas. Desde ya, esta es la tradición imperante en la economía, donde los modelos formales se centran en actores plenamente racionales. Cuando Acemoglu y Robinson ligan el fracaso de muchos países en salir
de la pobreza a problemas de incentivos políticos perversos de los dirigentes, descartando de plano que se deba a que sus líderes no sepan cuáles son las políticas correctas en vista de toda la información y los expertos económicos disponibles en la actualidad, están siendo consecuentes con la visión económica convencional. Sin embargo, eso hace muy difícil interpretar ciertos procesos históricos que aparecen en el propio libro de Acemoglu y Robinson. La crítica aquí es que los decisores son racionales dado lo que entienden, y creen, sobre la realidad. A menos que haya una percepción inmaculada de la realidad, los actores son más bien subjetivamente racionales, no objetivamente racionales. Nos manejamos con nuestras visiones o teorías sobre la realidad. Nuestras teorías sobre la realidad afectan nuestras predicciones de lo que va a suceder con las medidas que tomemos (Milton Friedman 1953). Si bien a veces es difícil dilucidar empíricamente qué teoría es mejor, en otros hay una gran brecha entre lo que hace la clase política y las mejores prácticas según la visión profesional de la economía.
Tomemos China. Para Acemoglu y Robinson, China no va a poder alcanzar a las naciones desarrolladas de Occidente mientras no instauren un sistema político inclusivo. Sin embargo, admiten que rompió el molde del subdesarrollo económico con las reformas instauradas a partir de que Deng Xiaoping tomó las riendas, reemplazando las políticas económicas de Mao Zedong que habían causado no solo miseria sino la muerte de millones de personas por hambrunas. Ligan esto en el capítulo dos con diferentes intereses y objetivos de Deng Xiaoping, no con diferentes ideas. Sin embargo, este mismo ejemplo se puede interpretar en forma diametralmente opuesta al que proponen Acemoglu y Robinson. En ambos casos, se trata de líderes del Partido Comunista Chino. Entonces, ¿en qué medida esto refleja una diferencia de intereses y no a una diferencia de ideas sobre qué es más beneficioso para el control del Partido en la sociedad china? De hecho, en el capítulo catorce dicen que Deng “pensó” que se podía conseguir un crecimiento económico significativo sin comprometer el control político del partido. No hubo una apertura política, sino una liberalización económica limitada y controlada por el Partido.
Hay muchos otros casos donde justamente lo que parece importar para bien, para el éxito económico, son las ideas que tienen los líderes políticos. Esto está implícito en el capítulo cuatro al hablar del caso de Botswana, donde el líder independentista Seretse Khama se dedicó al progreso del país en lugar de buscar enriquecerse personalmente. Buscó proteger los derechos de propiedad privados y fortalecer las instituciones del estado, a diferencia de la mayoría de los líderes de los países de África independiente.
Se puede recurrir también a un ejemplo negativo de Acemoglu y Robinson, Corea del Norte. A diferencia de China, no hubo en Corea del Norte siquiera apertura económica. Todavía gran parte de la población sufre de desnutrición, si es que no muere de hambre. Esto no se puede explicar simplemente porque el partido comunista local controla el país, como muestra la vecina China. Es decir, no son solo cuestiones institucionales sino las ideas de los autócratas que gobiernan el país las que importan. Esto es bastante natural, sobre todo porque en las autocracias los líderes tienen mucha discrecionalidad para ordenar lo que desean, empezando por acallar la prensa independiente y eliminar a sus opositores políticos.
Si bien en economía lo estándar es postular la racionalidad de los agentes tanto en la esfera privada como pública, en el caso de los mercados la posición a veces es matizada con la idea de que solo las empresas que ganan plata tienden a sobrevivir, por lo que esto impone un mecanismo de selección natural que lleva a los empresarios más racionales a predominar (Armen Alchian 1950). El problema de aplicar esta idea de selección natural a la política es que el poder está concentrado muchas veces en una sola mano, como es el caso ahora en la Argentina donde hay gobierno unificado (es decir, un mismo partido controla los poderes ejecutivo y legislativo, por lo que el poder legislativo no sirve de contrapeso al poder ejecutivo).
Por eso, la clave acá no es el acceso de los líderes políticos al consejo de buenos economistas, que es lo que resalta el libro, la clave es cómo los líderes políticos interpretan el funcionamiento del mundo. El libro de Acemoglu y Robinson subestima el problema de las malas políticas que son implementadas por errores de los líderes políticos aferrados al poder. El mecanismo de cambio es un tanto distinto en la esfera política, lleva mucho más tiempo que en los mercados. Muchas veces no es fácil de cambiar o transformar las políticas mientras no cambien los dirigentes. Por suerte, esto es más fácil de lograr en una democracia ya que tiene un sistema de elecciones periódicas que permite reemplazar gobiernos de manera incruenta. Como dice William Riker (1982), la democracia liberal no asegura que elijamos buenos gobiernos. Lo que nos permite, eventualmente, es reemplazar a los malos gobiernos.
Referencias
Acemoglu, Daron, y James Robinson (2006). Economic origins of dictatorship and democracy. New York, Cambridge University Press.
Acemoglu, Daron, y James A. Robinson (2012). Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza (traducción de Marta García Madera). Barcelona, Ediciones Deusto.
Alchian, Armen (1950). Uncertainty, evolution, and economic theory. Journal of Political Economy 58: 211–221.
Bertschi, Cristián (2007). Tránsito por la izquierda en la Argentina y resto del mundo. http://kirbusruta40.blogspot.com.ar/2007/11/trnsito-por-la-izquierda-en-la.html
Boldrin, Michele, David K. Levine y Salvatore Modica. A review of Acemoglu and Robisnson’s Why Nations Fail. http://www.dklevine.com/general/aandrreview.pdf
Clark, Gregory (2007). Avner Greif’s Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medieval Trade. Journal of Economic Literature 45, pp. 727–743.
Friedman, Milton (1953). The methodology of positive economics. En Milton Friedman, editor, Essays in positive economics. Chicago, IL, University of Chicago Press. Fukuyama, Francis (2012). Acemoglu and Robinson on Why Nations Fail. http://www.the-american-interest.com/fukuyama/2012/03/26/acemoglu-and-robinson-on-why-nations-fail/
Olson, Mancur (1996). Big bills left on the sidewalk: Why some nations are rich, and others poor. Journal of Economic Perspectives 10, pp. 3-24.
Olson, Mancur (2001). Poder y prosperidad: La superación de las dictaduras comunistas y capitalistas (traducción de Power and prosperity. Outgrowing communist and capitalist dictatorships). Madrid, Siglo XXI de España.
Riker, William H. (1982). Liberalism against populism: A confrontation between the theory of democracy and the theory of social choice. San Francisco, W. H. Freeman.
El libro de Acemoglu y Robinson (2012) no ha pasado desapercibido. Su mensaje sobre las causas del subdesarrollo transcendió el marco profesional de la economía e impactó en la opinión pública general. Es un libro muy entretenido de leer por la cantidad de viñetas históricas que contiene, cubriendo todo tipo de épocas y continentes. Arranca con un contraste muy vívido y concreto entre las dos mitades de la ciudad de Nogales, una mitad subdesarrollada en el estado de Sonora, México, la otra mitad desarrollada en el estado de Arizona, Estados Unidos. Esto remite al estilo de po, donde Adam Smith empieza con un estudio de caso, la fabricación de alfileres, para introducir el tema de cómo la división del trabajo aumenta la productividad. Después de reseñar el esquema teórico que sustenta la narrativa del libro, se pone en perspectiva el aporte de la obra, antes de pasar a los puntos controvertidos.
El libro está estructurado en torno a un marco teórico que está delineado en los capítulos dos y tres. Primero se hace un listado de las teorías que no funcionan para explicar el retraso económico, para luego presentar una propuesta alternativa.
En el capítulo dos se nombran varias teorías que no pueden explicar el fenómeno del subdesarrollo. En primer lugar la hipótesis de la geografía, porque entre otras cosas no puede explicar las reversiones de fortuna de diferentes regiones a lo largo del tiempo. También se descartan las explicaciones culturales, sobre todo las que relacionan el subdesarrollo con la religión o con éticas y valores nacionales, enfatizándose en cambio problemas de incentivos incorrectos (sin embargo, no descartan que las diferencias culturales pueden estar ligadas a diferencias institucionales que ejercen una influencia indirecta sobre el desarrollo). Se descarta también lo que se llama la “hipótesis de la ignorancia” según la cual los países fracasados se equivocan en sus políticas y necesitan consejos técnicos para poder aplicar las políticas correctas. Acá se hace una afirmación rotunda: aquellos que tienen poder en los países pobres no se equivocan por error, sino a propósito. Toman decisiones que crean pobreza.
En el capítulo tres se presenta el marco explicativo que está basado en diferencias institucionales. Nuevamente se arranca con un caso concreto, las dos Coreas, que sirve de contraejemplo a las teorías que no explican el subdesarrollo. Se plantea que no están en juego diferencias geográficas o culturales, ni tampoco problemas de ignorancia, sino diferencias institucionales corporizadas en una frontera política entre una dictadura cerrada en Corea del Norte, controlada por el partido comunista local, y una democracia pluralista en Corea del Sur. La consecuencia económica de las diferencias institucionales es que Corea del Sur tiene un ingreso per cápita diez veces mayor que Corea del Norte. A partir de esto, se desarrollan las categorías de instituciones económicas inclusivas y extractivas, e instituciones políticas inclusivas y extractivas. Se argumenta que hay un refuerzo mutuo entre las instituciones políticas y económicas inclusivas (los círculos virtuosos) y entre las instituciones políticas y económicas extractivas (los círculos viciosos).
Las instituciones económicas inclusivas son las que estimulan la participación de la gran masa de individuos de la sociedad, con un sistema de propiedad privado difundido, un sistema legal imparcial y un estado que presta servicios públicos. La inclusión es un motor de la prosperidad, allanando el camino a la innovación tecnológica y a la educación. En cambio, en las instituciones económicas extractivas una parte de la sociedad se beneficia a costa de la otra, por ejemplo la institución de la mita en el Perú y Bolivia colonial para el trabajo forzado en las minas, o la esclavitud en Barbados del siglo XVII para el trabajo en las plantaciones. Los derechos de propiedad aquí solo benefician a una pequeña elite, el resto no tiene derechos ni protección legal.
Las instituciones políticas inclusivas corresponden a las sociedades pluralistas que distribuyen el poder ampliamente, de modo que el poder es ejercido por una coalición amplia. Se agrega que es necesario un estado suficientemente centralizado y poderoso para que pueda proveer seguridad y justicia, además de servicios públicos. En las instituciones políticas extractivas, en cambio, el poder se concentra en una elite reducida que enfrenta pocas restricciones a su accionar. Esta elite diseña las instituciones para beneficiarse y enriquecerse. Relacionan las instituciones políticas extractivas con un freno al proceso de innovación tecnológico (la destrucción creativa) en la medida en que el desarrollo pueda ser una amenaza para su poder político. Para que se produzca una transición de las instituciones económicas extractivas a las inclusivas, es necesario que se movilicen los excluidos para imponer su reclamo a las elites.
Se puede mencionar un capítulo más aquí, el capítulo once que ahonda en el tema del imperio de la ley o estado de derecho (rule of law). Trata la igualdad de todos ante la ley, lo que tiene que aplicarse también a las elites gobernantes. Se liga el imperio de la ley a las instituciones políticas pluralistas, tomando como la esencia del imperio de la ley el que haya límites a los gobernantes. Esto está inmerso en una discusión histórica, donde dicen que a las elites inglesas se les planteó
la disyuntiva en el siglo XIX entre ampliar el sufragio o reprimir los reclamos de más participación, pero que el orden económico inclusivo hizo que aferrarse al poder político fuera menos valioso para la elite. En contraste, relacionan a la Argentina moderna con una continuación de las instituciones extractivas coloniales y lo ilustran con las sucesivas intromisiones del poder político en la justicia, donde se ha buscado desde 1946 a la fecha someter a la Corte Suprema de Justicia a los dictados del poder político de turno.
Relación con la literatura
¿Por qué crecen los países? ¿Por las buenas políticas o las buenas instituciones? La respuesta tradicional es que se debe a las buenas políticas económicas, por lo menos desde que Adam Smith escribe en 1776 La riqueza de las naciones y liga el crecimiento de la productividad al grado de división del trabajo, lo que está limitado por el tamaño del mercado. Esto lo lleva a Smith a propugnar la libertad de comercio interna y externa para agrandar los mercados. También enfatiza la importancia de los costos de transporte, lo que lleva naturalmente a enfocarse en el desarrollo de la infraestructura pública. Esta visión centrada en políticas correctas es criticada por Acemoglu y Robinson, ya que ignora que las políticas económicas son decididas por la elite política tomando en cuenta sus propios intereses, no los de la nación.
Montesquieu en cambio ya liga en su obra de 1748, El espíritu de las leyes, el crecimiento a las buenas instituciones políticas. En el libro XX plantea que el comercio está ligado a la constitución, ya que en la república (donde el pueblo, o parte del pueblo, tiene el poder soberano, a diferencia de otros tipos de gobierno donde uno solo decide) se emprende más por la creencia de que es más cierta la probabilidad de disponer de los frutos de la inversión. Montesquieu da como ejemplos Tiro, Florencia y las ciudades holandesas. Antes, en el libro XI, plantea que la libertad es usual en las repúblicas, sobre todo cuando todo el pueblo gobierna, pero agrega que se necesita además un gobierno moderado para que haya libertad. Esta es la célebre discusión sobre la necesidad de frenos y contrapesos al poder político, inspirado en la experiencia inglesa contemporánea, que lleva a la idea moderna de democracia constitucional o liberal. Por tanto, la idea de que es necesario el pluralismo para que haya libertad política y progreso económico tiene una ilustre tradición. Sin embargo, las instituciones, como las políticas, son endógenas. Esto desemboca en las preguntas sobre qué nos lleva a órdenes políticos y económicos plurales e inclusivos, el aporte de Acemoglu y Robinson.
Este libro trae a la memoria a Mancur Olson. Olson (1996) ya toma los ejemplos tan vívidos de las fronteras políticas entre Alemania Oriental y Occidental, Corea del Norte y del Sur, y el Rio Grande que separa a Estados Unidos y México, para enfatizar que son fenómenos políticos y no de otro tipo los que están en el centro del problema del subdesarrollo. El último libro de Olson (2000) enfatiza que los países desarrollados son los que han podido desarrollar sus mercados de capitales. Esto requiere un sistema de estado de derecho para darle credibilidad a los compromisos futuros, algo que liga con estados fuertes que aseguran una justicia independiente. Acemoglu y Robinson (2012) agregan al aparato analítico un análisis sobre los determinantes de reglas institucionales como el estado de derecho, algo que está basado en su anterior trabajo del 2006 sobre los determinantes de la democratización.
Otro libro cercano es Douglass North, John Wallis y Barry Weingast (2009), que introduce la distinción entre diferentes órdenes sociales. Ellos contraponen los estados naturales, con acceso limitado, a los órdenes con acceso abierto, lo que está muy ligado a la distinción entre sistemas sociales extractivos e inclusivos. North, Wallis y Weingast citan a trabajos previos de Acemoglu y Robinson para esto de acceso abierto, pero lo ligan con el estado de derecho de una forma mucho más tajante que Acemoglu y Robinson. Sin embargo, vemos a continuación que no hay nada que garantice que las democracias aseguren automáticamente el estado de derecho.
Coalición política amplia no es lo mismo que pluralismo
Una crítica que se le ha hecho al libro de Acemoglu y Robinson es que las categorías son demasiado vagas para poder ser útiles en términos operativos (ver al respecto Francis Fukuyama 2012). Se agrupa, por ejemplo, como sistemas extractivos tanto a las minas de Potosí como las plantaciones de esclavos del Caribe o la Argentina moderna.
Acá hay un problema analítico más serio, identificar sistemas políticos inclusivos basados en coaliciones amplias con sociedades tolerantes, abiertas y plurales. Tomemos el caso de Argentina. Se admite en el capítulo catorce que Argentina era una democracia con los primeros gobiernos de Juan Domingo Perón (por lo menos en el sentido electoral, aunque no en el de la tolerancia a la libertad de prensa y a los opositores), pero no lo consideran un sistema basado en
una coalición amplia porque el poder estaba fuertemente concentrado en el partido peronista. Pero la verdad es que Perón pudo gobernar gracias a una amplia coalición electoral que controlaba la mayoría de las provincias. Incluso en el período reciente, desde 1983 a la fecha, el partido peronista ha controlado siempre, o casi, el Senado, por su gran presencia electoral en las provincias del interior profundo. Que el peronismo no haya tenido mucha tolerancia para la oposición no quita que se base en una coalición amplia con legitimidad de origen.
Acemoglu y Robinson también plantean en el capítulo once que los gobiernos democráticamente elegidos del peronismo no enfrentaron límites legales para remover o ampliar la Corte Suprema de Justicia cuando intentó interponerse ante sus políticas. Sin embargo, esto es más bien una consecuencia del gran poder político concedido por una amplia coalición de la sociedad argentina que llevó al peronismo en muchas ocasiones a controlar tanto la presidencia como las dos cámaras del Congreso de la Nación. El equívoco está en las categorías analíticas de Acemoglu y Robinson que identifican coaliciones amplias con sociedades pluralistas. Para el pluralismo, tiene que haber una práctica de respeto a los que disienten, característica del estado de derecho, lo que no es lo usual ni en la Argentina ni en la historia de la humanidad. En pocos lugares estos valores son compartidos por la mayoría de la sociedad.
Instituciones como reglas y como equilibrio
En la literatura hay una discusión abierta sobre cómo ver las instituciones, como reglas o como equilibrios (ver por ejemplo Gregory Clark 2007). Como reglas, las instituciones se toman como algo dado que restringe la conducta individual, por ejemplo recibir una multa si se maneja a contramano. Como equilibrio, las instituciones se toman como el resultado de la interacción social, lo que abre la posibilidad de elegir entre ordenamientos alternativos, por ejemplo hacer que el tránsito avance por la mano derecha en lugar de la izquierda. Estas dos perspectivas son complementarias, ya que mientras los individuos como tales deben tomar las instituciones como reglas dadas, las elites de los sistemas políticos en cambio pueden redefinir las instituciones, sobre todo las instituciones formales. En la Argentina, por ejemplo, con excepción de trenes y subtes, el tránsito cambió de la mano izquierda a la derecha el 10 de junio de 1945 por un decreto del gobierno nacional (Cristián Bertschi 2007).
Si bien este libro trata en forma extensa el primer nivel institucional, el de las reglas, enfatizando las diferentes consecuencias de reglas más inclusivas o extractivas para el éxito económico, en el fondo la discusión central remite al segundo nivel, el de los equilibrios sociales, para tratar de explicar el origen de las divergencias institucionales, centrándose para eso en las diferencias existentes en las relaciones de poder político entre las elites gobernantes y el resto de la sociedad. Esto queda patente ya en el primer capítulo con la fallida primera fundación de Buenos Aires, donde los pobladores españoles no pudieron establecer relaciones comerciales ni tampoco someter a los indígenas. En cambio, sí tuvieron éxito cuando se mudaron a Asunción, donde pudieron aprovechar el orden social sedentario preexistente para organizar un sistema de encomiendas. Algo similar surge con el contraste entre la fundación de Jamestown y las conquistas de los imperios azteca e incaico por Hernán Cortés y Francisco Pizarro. En Jamestown, la Compañía de Virginia no pudo explotar el trabajo de los indígenas ni tampoco el de los pobladores ingleses que habían llevado, así que tuvo que darles a los colonizadores mejores incentivos económicos y voz en el manejo de la colonia.
Aunque despierta simpatía la idea de ligar los problemas de subdesarrollo con problemas institucionales, el libro va demasiado lejos en menospreciar la relevancia de las políticas concretas implementadas. En ese sentido, son acertados los comentarios de Michele Boldrin, David K. Levine y Salvatore Modica (2012), para quienes tanto políticas como instituciones políticas importan. Ellos dan el ejemplo de India, una democracia con instituciones políticas inclusivas. Sin embargo, las políticas económicas domésticas trabaron el desarrollo económico hasta que la economía empezó a despegar al cambiar las malas políticas. Es decir, el crecimiento económico reciente no fue por un cambio institucional sino por un cambio de políticas.
¿Importan solo los intereses o también las ideas?
La importancia que pueden tener las políticas concretas lleva a la crítica central de este comentario, una limitación analítica del libro: desestimar el rol de las ideas en el desarrollo económico y centrarse únicamente en los intereses. En este sentido, la idea central es que las elites gobernantes pueden hacer cosas malas, pero nunca cosas estúpidas. Desde ya, esta es la tradición imperante en la economía, donde los modelos formales se centran en actores plenamente racionales. Cuando Acemoglu y Robinson ligan el fracaso de muchos países en salir
de la pobreza a problemas de incentivos políticos perversos de los dirigentes, descartando de plano que se deba a que sus líderes no sepan cuáles son las políticas correctas en vista de toda la información y los expertos económicos disponibles en la actualidad, están siendo consecuentes con la visión económica convencional. Sin embargo, eso hace muy difícil interpretar ciertos procesos históricos que aparecen en el propio libro de Acemoglu y Robinson. La crítica aquí es que los decisores son racionales dado lo que entienden, y creen, sobre la realidad. A menos que haya una percepción inmaculada de la realidad, los actores son más bien subjetivamente racionales, no objetivamente racionales. Nos manejamos con nuestras visiones o teorías sobre la realidad. Nuestras teorías sobre la realidad afectan nuestras predicciones de lo que va a suceder con las medidas que tomemos (Milton Friedman 1953). Si bien a veces es difícil dilucidar empíricamente qué teoría es mejor, en otros hay una gran brecha entre lo que hace la clase política y las mejores prácticas según la visión profesional de la economía.
Tomemos China. Para Acemoglu y Robinson, China no va a poder alcanzar a las naciones desarrolladas de Occidente mientras no instauren un sistema político inclusivo. Sin embargo, admiten que rompió el molde del subdesarrollo económico con las reformas instauradas a partir de que Deng Xiaoping tomó las riendas, reemplazando las políticas económicas de Mao Zedong que habían causado no solo miseria sino la muerte de millones de personas por hambrunas. Ligan esto en el capítulo dos con diferentes intereses y objetivos de Deng Xiaoping, no con diferentes ideas. Sin embargo, este mismo ejemplo se puede interpretar en forma diametralmente opuesta al que proponen Acemoglu y Robinson. En ambos casos, se trata de líderes del Partido Comunista Chino. Entonces, ¿en qué medida esto refleja una diferencia de intereses y no a una diferencia de ideas sobre qué es más beneficioso para el control del Partido en la sociedad china? De hecho, en el capítulo catorce dicen que Deng “pensó” que se podía conseguir un crecimiento económico significativo sin comprometer el control político del partido. No hubo una apertura política, sino una liberalización económica limitada y controlada por el Partido.
Hay muchos otros casos donde justamente lo que parece importar para bien, para el éxito económico, son las ideas que tienen los líderes políticos. Esto está implícito en el capítulo cuatro al hablar del caso de Botswana, donde el líder independentista Seretse Khama se dedicó al progreso del país en lugar de buscar enriquecerse personalmente. Buscó proteger los derechos de propiedad privados y fortalecer las instituciones del estado, a diferencia de la mayoría de los líderes de los países de África independiente.
Se puede recurrir también a un ejemplo negativo de Acemoglu y Robinson, Corea del Norte. A diferencia de China, no hubo en Corea del Norte siquiera apertura económica. Todavía gran parte de la población sufre de desnutrición, si es que no muere de hambre. Esto no se puede explicar simplemente porque el partido comunista local controla el país, como muestra la vecina China. Es decir, no son solo cuestiones institucionales sino las ideas de los autócratas que gobiernan el país las que importan. Esto es bastante natural, sobre todo porque en las autocracias los líderes tienen mucha discrecionalidad para ordenar lo que desean, empezando por acallar la prensa independiente y eliminar a sus opositores políticos.
Si bien en economía lo estándar es postular la racionalidad de los agentes tanto en la esfera privada como pública, en el caso de los mercados la posición a veces es matizada con la idea de que solo las empresas que ganan plata tienden a sobrevivir, por lo que esto impone un mecanismo de selección natural que lleva a los empresarios más racionales a predominar (Armen Alchian 1950). El problema de aplicar esta idea de selección natural a la política es que el poder está concentrado muchas veces en una sola mano, como es el caso ahora en la Argentina donde hay gobierno unificado (es decir, un mismo partido controla los poderes ejecutivo y legislativo, por lo que el poder legislativo no sirve de contrapeso al poder ejecutivo).
Por eso, la clave acá no es el acceso de los líderes políticos al consejo de buenos economistas, que es lo que resalta el libro, la clave es cómo los líderes políticos interpretan el funcionamiento del mundo. El libro de Acemoglu y Robinson subestima el problema de las malas políticas que son implementadas por errores de los líderes políticos aferrados al poder. El mecanismo de cambio es un tanto distinto en la esfera política, lleva mucho más tiempo que en los mercados. Muchas veces no es fácil de cambiar o transformar las políticas mientras no cambien los dirigentes. Por suerte, esto es más fácil de lograr en una democracia ya que tiene un sistema de elecciones periódicas que permite reemplazar gobiernos de manera incruenta. Como dice William Riker (1982), la democracia liberal no asegura que elijamos buenos gobiernos. Lo que nos permite, eventualmente, es reemplazar a los malos gobiernos.
Referencias
Acemoglu, Daron, y James Robinson (2006). Economic origins of dictatorship and democracy. New York, Cambridge University Press.
Acemoglu, Daron, y James A. Robinson (2012). Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza (traducción de Marta García Madera). Barcelona, Ediciones Deusto.
Alchian, Armen (1950). Uncertainty, evolution, and economic theory. Journal of Political Economy 58: 211–221.
Bertschi, Cristián (2007). Tránsito por la izquierda en la Argentina y resto del mundo. http://kirbusruta40.blogspot.com.ar/2007/11/trnsito-por-la-izquierda-en-la.html
Boldrin, Michele, David K. Levine y Salvatore Modica. A review of Acemoglu and Robisnson’s Why Nations Fail. http://www.dklevine.com/general/aandrreview.pdf
Clark, Gregory (2007). Avner Greif’s Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medieval Trade. Journal of Economic Literature 45, pp. 727–743.
Friedman, Milton (1953). The methodology of positive economics. En Milton Friedman, editor, Essays in positive economics. Chicago, IL, University of Chicago Press. Fukuyama, Francis (2012). Acemoglu and Robinson on Why Nations Fail. http://www.the-american-interest.com/fukuyama/2012/03/26/acemoglu-and-robinson-on-why-nations-fail/
Olson, Mancur (1996). Big bills left on the sidewalk: Why some nations are rich, and others poor. Journal of Economic Perspectives 10, pp. 3-24.
Olson, Mancur (2001). Poder y prosperidad: La superación de las dictaduras comunistas y capitalistas (traducción de Power and prosperity. Outgrowing communist and capitalist dictatorships). Madrid, Siglo XXI de España.
Riker, William H. (1982). Liberalism against populism: A confrontation between the theory of democracy and the theory of social choice. San Francisco, W. H. Freeman.