La agenda de seguridad en América Latina. Dos concepciones.
Por Verónica Domínguez Pousada
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD Implicancias de la nueva definición estratégica de seguridad de los Estados Unidos para su relación con América Latina.
Desde hace algunos meses, tanto la CIA como el Departamento de Estado han comenzado a dar alertas en relación a la situación de la región latinoamericana.
Venezuela, Colombia, México y Bolivia -entre otros- se han convertido en fuentes de preocupación para Washington, pero no precisamente por temas ya tradicionales como el narcotráfico, la guerrilla o la violencia urbana. Populismo, debilidad del régimen político y falta de transparencia son los nuevos blancos de la estrategia de seguridad del gobierno norteamericano.
En una reciente entrevista en el Washington Post (El Universal, Domingo 27 de marzo de 2005), la secretaria de Estado de Estados Unidos, Condoleezza Rice, advirtió que "las diferencias económicas en América Latina se están convirtiendo en terreno fértil para un tipo de populismo y demagogia que no son deseables para la región latinoamericana". Asimismo, manifestó que "se requiere un nuevo enfoque para que los gobiernos democráticos hagan lo mejor para sus pueblos", buscando acabar con factores nocivos como la corrupción, la brecha en la educación y la salud, y los sistemas políticos débiles incapaces de rendir cuentas. Por su parte, el director de la CIA, Porter Gross, había sostenido que "las numerosas elecciones programadas para los próximos meses en la región representan un potencial foco de inestabilidad" (La Nación, Domingo 27 de marzo de 2005).
Analistas políticos latinoamericanos por su parte, contrarrestan advirtiendo las alarmantes implicancias de esta nueva concepción de la seguridad norteamericana. Fenómenos que antes eran considerados auspiciosos y merecedores de apoyo, como las elecciones y su contribución a la consolidación de una democracia siquiera procedimental; ahora son vistos desde Washington con preocupación. Y esta vuelta de tuerca en la estrategia de seguridad no está siendo recibida con agrado en la región.
¿Una nueva forma de entender la seguridad?
La definición de seguridad que está siendo empleada por la administración Bush no es nueva para el campo de la ciencia política, ni tampoco para el de los estudios de seguridad y defensa. La seguridad ha sido, desde siempre, un concepto polémico y debatido en su propia esencia. Sin embargo, sólo en épocas recientes se ha aceptado ampliamente que la seguridad no es algo que compete únicamente a los Estados ni al elemento militar (Barbé y Perni, 2003:5).
En este sentido ha sido clave la investigación de Barry Buzan (1991:432), quien ha definido el concepto de seguridad como "liberarse de la amenaza y ser capaz, bien sean los Estados o las sociedades, de mantener su independencia en lo que se refiere a su identidad, y a su integración funcional, frente a fuerzas de cambio consideradas hostiles". También Buzan, junto a Waever y de Wilde (1998), ha sido el creador del concepto de "securitización" o segurización. El mismo sostiene que frente a un tema que se presenta como una amenaza existencial y que requiere acciones de emergencia que van más allá del procedimiento político normal, ese determinado sector de la realidad cambia de estatus y llega a verse relacionado con el término "seguridad", siendo incorporado en la agenda de seguridad.
La Nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos se mueve dentro del esquema de la securitización. La amenaza principal es el terrorismo que, a diferencia de los enemigos enfrentados antes o durante la Guerra Fría, no puede identificarse claramente con un territorio o una autoridad (un Estado). Por eso, el discurso y el pensamiento estratégico norteamericano han ido desarrollando "una creciente preocupación (...) por la existencia de Estados fracasados y de zonas desprovistas de gobierno y control"; que se ha ido plasmando en un razonamiento lógico que "sería algo así: la corrupción, la debilidad institucional, el crimen organizado, el narcotráfico y el terrorismo son factores que están en condiciones de retroalimentarse. Frente a ello, la presencia de los Estados y sus instituciones es la garantía de romper ese círculo infernal" (Calle, 2003:1-4).
En este marco, si bien América Latina no ostentaría a priori mayores desafíos en términos de proliferación de armas de destrucción masiva, carreras armamentistas de equipamiento convencional, o terrorismo radicalizado o catastrófico; sí es una de las regiones más corruptas e institucionalmente débiles del mundo. Entonces, los países latinoamericanos no presentan hoy una amenaza para los Estados Unidos, pero sí tienen todas las condiciones para ser considerados un terreno fértil para el desarrollo de amenazas a mediano o largo plazo (en especial zonas como la Triple Frontera -con énfasis en Paraguay-, el área andina -con énfasis en Bolivia-, Colombia y algunos estados mexicanos, como por ejemplo Sinaloa). Ante este escenario, la administración Bush estaría anticipándose y securitizando una relación que, tradicionalmente, se había mantenido dentro de los canales exclusivamente políticos (promoción de la democracia y del Estado de Derecho) o económicos (asistencia oficial al desarrollo, liberación del comercio, integración).
Hasta aquí no advertiríamos mayores complicaciones, pero repasemos una vez más la definición de securitización. En ella se mencionaban no sólo la inclusión de un tema anteriormente excluido dentro de la agenda de seguridad, sino también su percepción como una amenaza existencial y que exigiría acciones de emergencia que van más allá del procedimiento político normal. Ahora bien, ¿presenta la debilidad institucional latinoamericana una "amenaza existencial" para los Estados Unidos? Si la respuesta es afirmativa, ¿exige acciones de emergencia más allá de los procedimientos políticos normales? Y, en tal caso, ¿de qué acciones estaríamos hablando?.
El peligro que entraña el esquema de la securitización es el "paso del dicho al hecho"; es decir, todos podemos coincidir en el diagnóstico, pero los desacuerdos surgen a la hora de consensuar o implementar las medidas que parecen seguirse "lógica y naturalmente" del mismo. Algo similar ha sucedido en años anteriores con los temas de narcotráfico o degradación medioambiental que, al securitizarse, dieron paso a la ingerencia (como mínimo teórica o de formulación de políticas) militar en temas que anteriormente le estaban vedados. Esta apertura no estuvo exenta de polémica en los países latinoamericanos, siempre tan celosos de la tajante división entre los asuntos civiles y militares que su historia reciente les ha hecho adoptar. Y más allá de la polémica por el coyuntural desajuste que introduce en una relación habitualmente cooperativa, el principal inconveniente que esta diferencia de enfoque generó fue la falta de acción coordinada y efectiva entre los Estados Unidos y América Latina para abordar los problemas mencionados.
Una lectura institucionalista de la seguridad
Como afirmáramos previamente, la definición amplia de seguridad que adopta la nueva Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de los Estados Unidos (y que incorpora variables propiamente políticas al análisis) no es algo nuevo en el campo de la ciencia política. Los estudios neoinstitucionalistas de las transiciones hacia la democracia y la posterior consolidación de sistemas democráticos ya enfatizaban la importancia de la presencia de instituciones estatales, normas, autoridades, servicios) en todo el territorio nacional para garantizar la plena vigencia de las reglas de la poliarquía. Un clásico de este tipo de estudios, Guillermo O'Donnell, advertía en su obra "Contrapuntos" acerca de uno de los problemas más típicos que dificulta la plena institucionalización de las democracias latinoamericanas; a saber, la disparidad de situaciones dentro de un mismo Estado, con "áreas verdes" como oásis de seguridad física, económica y jurídica conviviendo con "áreas marrones" como focos de violencia, desigualdad, corrupción y ausencia de Estado.
Este diagnóstico es claramente coincidente con los postulados de la ESN y, más importante aún, con la realidad latinoamericana. Quizás con la excepción de Uruguay y Chile (dado que las regiones más extremas de este país están escasamente pobladas), no hay país en la región que no presente enormes disparidades entre sus zonas, las cuales actúan como catalizadores de conflictos políticos, económicos, sociales y también de seguridad.
No hace falta llegar a la Triple Frontera para ver esta situación en la Argentina; basta con analizar el "Estado provincial criminal" que intentó desmantelar la intervención federal en la provincia de Santiago del Estero; o lo que sucede en algunas zonas del segundo cordón del conurbano bonaerense con la connivencia de delincuentes (secuestradores, narcotraficantes y de otras clases), fuerzas de seguridad y representantes de los poderes del Estado. Algo similar sucede en el nordeste brasilero, aún controlado por los coroneles (caudillos locales) para quienes no existe la igualdad ante la ley; o en las grandes urbes cercadas por "favelas" donde el narcotráfico y el crimen organizado han alcanzado impresionantes niveles de interconexión con otros grupos criminales (colombianos, por ejemplo) y de sofisticación en su armamento, su accionar financiero y su poder de corromper autoridades. Las mismas diferencias en la calidad del Estado y sus instituciones las advertimos en Bolivia al comparar Santa Cruz de la Sierra (que reclama cada vez más autonomía) con el resto del territorio; en Perú entre la costa y la sierra; en Venezuela entre Caracas y la frontera con Colombia (que deja pasar más de lo que detiene); en Colombia entre Bogotá y la anterior zona desmilitarizada y bajo control de as FARC (donde poco a poco comienzan a volver las autoridades municipales); y en México entre el DF y los estados fronterizos (salvoconductos de los traficantes de estupefacientes y personas, donde hasta los gobernadores están implicados en las redes e financiamiento corrupto), o dentro del mismo DF.
¿Mismo diagnóstico, mismas políticas?
Llegada la cuestión de las soluciones que se proponen es donde percibimos una cierta diferencia entre la aplicación norteamericana de la securitización y las prescripciones neoinstitucionalistas (remitimos a las fuentes por razones de extensión). Ambos abogan por más y mejor Estado para los países latinoamericanos, pero el énfasis en qué instituciones estatales reformar, la secuencia de los pasos, las áreas prioritarias, la asignación de responsabilidades y el origen de los recursos para llevar a cabo las transformaciones requeridas son relativamente diferentes. Por ejemplo, mientras los Estados Unidos siguen de cerca los procesos de reforma a los cuerpos de policía y los planes de radarización, o la sanción de leyes contra el lavado de dinero (entre otros temas); los neoinstitucionalistas van más allá y abogan por una mayor igualdad económica y social, sumada a un progresivo cambio en la educación, los valores cívicos y la "cultura política" (cuestión que da pie para un inmenso debate sobre el alcance de estos temas).
Encontrando el punto en común
Ahora bien, no existiría en principio una contradicción entre los objetivos de uno y otro set de políticas, sino simplemente un alcance diferente. Las recomendaciones de las autoridades norteamericanas apuntan a cuestiones instrumentales muy necesarias y llegan hasta donde la ingerencia de un país en los asuntos de otro les permiten llegar. Las recomendaciones neoinstitucionalistas aluden, en cambio, a cuestiones de fondo que demandan profundos cambios internos, con gran consenso social y liderazgo político para llevarse a cabo. Estados Unidos no parecería, en principio, oponerse a estos cambios, siempre y cuando se hagan progresivamente y dentro e un determinado marco jurídico (en clara alusión contraria a la "revolución Bolivariana" de Chávez). Asimismo, parecería mucho más consciente que en otros períodos históricos de que no puede motorizar o instrumentar estos cambios por sí mismo. Restará ver si, a raíz de su enorme preocupación por la seguridad y las condiciones que la hacen posible, futuro se muestra más dispuesto a respaldar (retórica, política, técnica y económicamente) procesos de cambio en las direcciones señaladas, diseñados y decididos en forma consensuada por las propias sociedades latinoamericanas y sus gobiernos.
Fuentes: Diario EL UNIVERSAL. Diario LA NACIÓN.
BARBÉ, E. y PERNI, O. (2003) Más allá de la seguridad nacional. Universidad Autónoma de Barcelona. Barcelona.
BUZAN, B. (1991) People, State and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Harvester Wheatsheaf. New York.
BUZAN, B., WEAVER, O. y de WILDE, J. (1998) Security. A New Framework for Analysis. Lynne Rienner Publishers. Boulder-London.
CALLE, F. (2003) Los lineamientos estratégicos de los EE. UU. post 11-9: algunas de sus implicancias internacionales y hemisféricas. Buenos Aires.
O'DONNELL, G. (1997) Contrapuntos. Editorial Paidós. Buenos Aires.
DEMOCRACIA Y SEGURIDAD Implicancias de la nueva definición estratégica de seguridad de los Estados Unidos para su relación con América Latina.
Desde hace algunos meses, tanto la CIA como el Departamento de Estado han comenzado a dar alertas en relación a la situación de la región latinoamericana.
Venezuela, Colombia, México y Bolivia -entre otros- se han convertido en fuentes de preocupación para Washington, pero no precisamente por temas ya tradicionales como el narcotráfico, la guerrilla o la violencia urbana. Populismo, debilidad del régimen político y falta de transparencia son los nuevos blancos de la estrategia de seguridad del gobierno norteamericano.
En una reciente entrevista en el Washington Post (El Universal, Domingo 27 de marzo de 2005), la secretaria de Estado de Estados Unidos, Condoleezza Rice, advirtió que "las diferencias económicas en América Latina se están convirtiendo en terreno fértil para un tipo de populismo y demagogia que no son deseables para la región latinoamericana". Asimismo, manifestó que "se requiere un nuevo enfoque para que los gobiernos democráticos hagan lo mejor para sus pueblos", buscando acabar con factores nocivos como la corrupción, la brecha en la educación y la salud, y los sistemas políticos débiles incapaces de rendir cuentas. Por su parte, el director de la CIA, Porter Gross, había sostenido que "las numerosas elecciones programadas para los próximos meses en la región representan un potencial foco de inestabilidad" (La Nación, Domingo 27 de marzo de 2005).
Analistas políticos latinoamericanos por su parte, contrarrestan advirtiendo las alarmantes implicancias de esta nueva concepción de la seguridad norteamericana. Fenómenos que antes eran considerados auspiciosos y merecedores de apoyo, como las elecciones y su contribución a la consolidación de una democracia siquiera procedimental; ahora son vistos desde Washington con preocupación. Y esta vuelta de tuerca en la estrategia de seguridad no está siendo recibida con agrado en la región.
¿Una nueva forma de entender la seguridad?
La definición de seguridad que está siendo empleada por la administración Bush no es nueva para el campo de la ciencia política, ni tampoco para el de los estudios de seguridad y defensa. La seguridad ha sido, desde siempre, un concepto polémico y debatido en su propia esencia. Sin embargo, sólo en épocas recientes se ha aceptado ampliamente que la seguridad no es algo que compete únicamente a los Estados ni al elemento militar (Barbé y Perni, 2003:5).
En este sentido ha sido clave la investigación de Barry Buzan (1991:432), quien ha definido el concepto de seguridad como "liberarse de la amenaza y ser capaz, bien sean los Estados o las sociedades, de mantener su independencia en lo que se refiere a su identidad, y a su integración funcional, frente a fuerzas de cambio consideradas hostiles". También Buzan, junto a Waever y de Wilde (1998), ha sido el creador del concepto de "securitización" o segurización. El mismo sostiene que frente a un tema que se presenta como una amenaza existencial y que requiere acciones de emergencia que van más allá del procedimiento político normal, ese determinado sector de la realidad cambia de estatus y llega a verse relacionado con el término "seguridad", siendo incorporado en la agenda de seguridad.
La Nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos se mueve dentro del esquema de la securitización. La amenaza principal es el terrorismo que, a diferencia de los enemigos enfrentados antes o durante la Guerra Fría, no puede identificarse claramente con un territorio o una autoridad (un Estado). Por eso, el discurso y el pensamiento estratégico norteamericano han ido desarrollando "una creciente preocupación (...) por la existencia de Estados fracasados y de zonas desprovistas de gobierno y control"; que se ha ido plasmando en un razonamiento lógico que "sería algo así: la corrupción, la debilidad institucional, el crimen organizado, el narcotráfico y el terrorismo son factores que están en condiciones de retroalimentarse. Frente a ello, la presencia de los Estados y sus instituciones es la garantía de romper ese círculo infernal" (Calle, 2003:1-4).
En este marco, si bien América Latina no ostentaría a priori mayores desafíos en términos de proliferación de armas de destrucción masiva, carreras armamentistas de equipamiento convencional, o terrorismo radicalizado o catastrófico; sí es una de las regiones más corruptas e institucionalmente débiles del mundo. Entonces, los países latinoamericanos no presentan hoy una amenaza para los Estados Unidos, pero sí tienen todas las condiciones para ser considerados un terreno fértil para el desarrollo de amenazas a mediano o largo plazo (en especial zonas como la Triple Frontera -con énfasis en Paraguay-, el área andina -con énfasis en Bolivia-, Colombia y algunos estados mexicanos, como por ejemplo Sinaloa). Ante este escenario, la administración Bush estaría anticipándose y securitizando una relación que, tradicionalmente, se había mantenido dentro de los canales exclusivamente políticos (promoción de la democracia y del Estado de Derecho) o económicos (asistencia oficial al desarrollo, liberación del comercio, integración).
Hasta aquí no advertiríamos mayores complicaciones, pero repasemos una vez más la definición de securitización. En ella se mencionaban no sólo la inclusión de un tema anteriormente excluido dentro de la agenda de seguridad, sino también su percepción como una amenaza existencial y que exigiría acciones de emergencia que van más allá del procedimiento político normal. Ahora bien, ¿presenta la debilidad institucional latinoamericana una "amenaza existencial" para los Estados Unidos? Si la respuesta es afirmativa, ¿exige acciones de emergencia más allá de los procedimientos políticos normales? Y, en tal caso, ¿de qué acciones estaríamos hablando?.
El peligro que entraña el esquema de la securitización es el "paso del dicho al hecho"; es decir, todos podemos coincidir en el diagnóstico, pero los desacuerdos surgen a la hora de consensuar o implementar las medidas que parecen seguirse "lógica y naturalmente" del mismo. Algo similar ha sucedido en años anteriores con los temas de narcotráfico o degradación medioambiental que, al securitizarse, dieron paso a la ingerencia (como mínimo teórica o de formulación de políticas) militar en temas que anteriormente le estaban vedados. Esta apertura no estuvo exenta de polémica en los países latinoamericanos, siempre tan celosos de la tajante división entre los asuntos civiles y militares que su historia reciente les ha hecho adoptar. Y más allá de la polémica por el coyuntural desajuste que introduce en una relación habitualmente cooperativa, el principal inconveniente que esta diferencia de enfoque generó fue la falta de acción coordinada y efectiva entre los Estados Unidos y América Latina para abordar los problemas mencionados.
Una lectura institucionalista de la seguridad
Como afirmáramos previamente, la definición amplia de seguridad que adopta la nueva Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de los Estados Unidos (y que incorpora variables propiamente políticas al análisis) no es algo nuevo en el campo de la ciencia política. Los estudios neoinstitucionalistas de las transiciones hacia la democracia y la posterior consolidación de sistemas democráticos ya enfatizaban la importancia de la presencia de instituciones estatales, normas, autoridades, servicios) en todo el territorio nacional para garantizar la plena vigencia de las reglas de la poliarquía. Un clásico de este tipo de estudios, Guillermo O'Donnell, advertía en su obra "Contrapuntos" acerca de uno de los problemas más típicos que dificulta la plena institucionalización de las democracias latinoamericanas; a saber, la disparidad de situaciones dentro de un mismo Estado, con "áreas verdes" como oásis de seguridad física, económica y jurídica conviviendo con "áreas marrones" como focos de violencia, desigualdad, corrupción y ausencia de Estado.
Este diagnóstico es claramente coincidente con los postulados de la ESN y, más importante aún, con la realidad latinoamericana. Quizás con la excepción de Uruguay y Chile (dado que las regiones más extremas de este país están escasamente pobladas), no hay país en la región que no presente enormes disparidades entre sus zonas, las cuales actúan como catalizadores de conflictos políticos, económicos, sociales y también de seguridad.
No hace falta llegar a la Triple Frontera para ver esta situación en la Argentina; basta con analizar el "Estado provincial criminal" que intentó desmantelar la intervención federal en la provincia de Santiago del Estero; o lo que sucede en algunas zonas del segundo cordón del conurbano bonaerense con la connivencia de delincuentes (secuestradores, narcotraficantes y de otras clases), fuerzas de seguridad y representantes de los poderes del Estado. Algo similar sucede en el nordeste brasilero, aún controlado por los coroneles (caudillos locales) para quienes no existe la igualdad ante la ley; o en las grandes urbes cercadas por "favelas" donde el narcotráfico y el crimen organizado han alcanzado impresionantes niveles de interconexión con otros grupos criminales (colombianos, por ejemplo) y de sofisticación en su armamento, su accionar financiero y su poder de corromper autoridades. Las mismas diferencias en la calidad del Estado y sus instituciones las advertimos en Bolivia al comparar Santa Cruz de la Sierra (que reclama cada vez más autonomía) con el resto del territorio; en Perú entre la costa y la sierra; en Venezuela entre Caracas y la frontera con Colombia (que deja pasar más de lo que detiene); en Colombia entre Bogotá y la anterior zona desmilitarizada y bajo control de as FARC (donde poco a poco comienzan a volver las autoridades municipales); y en México entre el DF y los estados fronterizos (salvoconductos de los traficantes de estupefacientes y personas, donde hasta los gobernadores están implicados en las redes e financiamiento corrupto), o dentro del mismo DF.
¿Mismo diagnóstico, mismas políticas?
Llegada la cuestión de las soluciones que se proponen es donde percibimos una cierta diferencia entre la aplicación norteamericana de la securitización y las prescripciones neoinstitucionalistas (remitimos a las fuentes por razones de extensión). Ambos abogan por más y mejor Estado para los países latinoamericanos, pero el énfasis en qué instituciones estatales reformar, la secuencia de los pasos, las áreas prioritarias, la asignación de responsabilidades y el origen de los recursos para llevar a cabo las transformaciones requeridas son relativamente diferentes. Por ejemplo, mientras los Estados Unidos siguen de cerca los procesos de reforma a los cuerpos de policía y los planes de radarización, o la sanción de leyes contra el lavado de dinero (entre otros temas); los neoinstitucionalistas van más allá y abogan por una mayor igualdad económica y social, sumada a un progresivo cambio en la educación, los valores cívicos y la "cultura política" (cuestión que da pie para un inmenso debate sobre el alcance de estos temas).
Encontrando el punto en común
Ahora bien, no existiría en principio una contradicción entre los objetivos de uno y otro set de políticas, sino simplemente un alcance diferente. Las recomendaciones de las autoridades norteamericanas apuntan a cuestiones instrumentales muy necesarias y llegan hasta donde la ingerencia de un país en los asuntos de otro les permiten llegar. Las recomendaciones neoinstitucionalistas aluden, en cambio, a cuestiones de fondo que demandan profundos cambios internos, con gran consenso social y liderazgo político para llevarse a cabo. Estados Unidos no parecería, en principio, oponerse a estos cambios, siempre y cuando se hagan progresivamente y dentro e un determinado marco jurídico (en clara alusión contraria a la "revolución Bolivariana" de Chávez). Asimismo, parecería mucho más consciente que en otros períodos históricos de que no puede motorizar o instrumentar estos cambios por sí mismo. Restará ver si, a raíz de su enorme preocupación por la seguridad y las condiciones que la hacen posible, futuro se muestra más dispuesto a respaldar (retórica, política, técnica y económicamente) procesos de cambio en las direcciones señaladas, diseñados y decididos en forma consensuada por las propias sociedades latinoamericanas y sus gobiernos.
Fuentes: Diario EL UNIVERSAL. Diario LA NACIÓN.
BARBÉ, E. y PERNI, O. (2003) Más allá de la seguridad nacional. Universidad Autónoma de Barcelona. Barcelona.
BUZAN, B. (1991) People, State and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Harvester Wheatsheaf. New York.
BUZAN, B., WEAVER, O. y de WILDE, J. (1998) Security. A New Framework for Analysis. Lynne Rienner Publishers. Boulder-London.
CALLE, F. (2003) Los lineamientos estratégicos de los EE. UU. post 11-9: algunas de sus implicancias internacionales y hemisféricas. Buenos Aires.
O'DONNELL, G. (1997) Contrapuntos. Editorial Paidós. Buenos Aires.